中共十六大报告指出：改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。党和国家对建立国有资产管理新体制的空前重视，表明我们的国有经济工作重点已经开始从对国有企业的管理转换到对国有资产的管理。这是经济体制改革历史发展的现实和必然的选择。无论是政府职能的根本性转变，还是国有经济战略性布局的调整重组，国有企业的改制重组（包括劣势企业退出）、建立现代企业制度，以及推动发展混合所有制经济，都离不开对国有资产的管理、运营和调控，只有上升到这个层面，才能找到解决问题的路径。

　　国有资产管理体制的基本构架应由资产的管理、营运和监督三个层面组成。我们应该明确国有资产统一管理机构的职能与定位，使政府从直接充当经理人的角色错位中摆脱出来，实现政府作为出资人的代表对国有资产的有效管理；应该在理顺资产经营公司与国有企业相互关系的基础上，依据社会主义市场经济的运作规则，实现对国有资产的高效营运；应该站在初始委托人（全体国民）的立场上，为代理人主要是国有资产管理机构设置有效的激励与约束机制，实现对国有资产管理的有效监督。

　　一、国有资产管理机构的职能与定位

　　国有资产的管理机构是国有资产管理体制构架的一个重要组成部分，其职能是通过制定国有资产管理的行政法规，对国有资产授权经营进行管理与监督，以及对国有资产产权交易和国有资产评估实施管理等。

　　目前我们对国有资产的管理权能是割裂开来的，交付不同的政府行政部门行使。例如，收益权由财政部门行使，投资决策权由计划部门行使，人事权由组织部门行使，监督权由经贸委、监察厅和审计厅行使。这种“五龙治水”的体制必然导致企业经营目标与约束的多重性，使得企业难以适从。

　　那么，应该如何建立统一的国有资产管理机构？

　　目前一些地方试行的国有资产管理委员会，直接受市政府领导，由市长任国资委主任，政府各有关部门主要负责人担任委员，是专门行使国有资产管理职能的决策和领导的机构。但在本质上它们还只是联席会议性质的协调机构，与统一的国有资产管理机构相差甚远。这种联席会议制有明显的缺陷，最直接的问题是，一年只能安排几次会议，难以对重大问题作出及时的反应和决策，再加上委员们来自不同的部门，难免代表本部门的立场和利益说话。在国有资产管理委员会之下虽然有常设办事机构，但其地位相当尴尬：遇到国有资产管理的重大事项，由于它只是一个办事机构，没有决策权，只能等联席会议决定；而国有资产运营等具体事项又有国有资产经营公司操作，无需它进行处理。它不做事有失职之嫌；但如果做事，一个不小心又会越权。

　　因此，我们认为：第一，统一的国有资产管理机构应该是一个常设专司机构。除了管理机构的一把手可以由省（地市）主要负责人兼任外，其他人员均应是专职的。这些人员可以从国有资产原各主管部门抽调，以增强管理的连续性，同时又要注意吸收资产管理（包括投资银行、会计师、律师等）和经济体制改革等方面的专家加入，以期增强资产管理专业水平和实现管理体制的创新。

　　第二，统一的国有资产管理机构应该是管资产和管人、管事相结合的机构。为了防止部门磨擦、互相扯皮，出现问题彼此推诿，需要将国有资产原主管部门对国有资产管人、管事和管资产的职能与相关部门剥离，集中于国有资产统一管理机构之中。

　　要科学界定国有资产统一管理机构的管理边界。国有资产包括经营性资产、行政性资产、资源性资产。根据目前的实际情况，我们主张新组建的国有资产统一管理机构主要管理营利性的经营性资产。行政性资产、资源性资产等可以待国有资产统一管理机构相对完善时逐步将其纳入管理范畴。

　　二、国有资产营运层的结构与关系

　　国有资产营运层是国有资产管理体制构架的基础层次，它由国有资产经营公司和国有企业（包括独资企业、控股企业和参股企业）等经济实体组成，是一种商业性的以资本经营、生产经营为主的经营单位和生产单位，主要职能是分别负责资本经营和生产经营，实现国有资产的保值和增值。

　　构建国有资产的营运层可以采取两种结构或模式。一种是对一些大型的重要的国有企业（集团），由国有资产统一管理机构直接授权给这类企业（集团）进行经营，授权经营的企业（集团）应把资本经营与产业经营结合起来运作。

　　另一种模式是在国有资产统一管理机构和国有企业之间设立国有资产经营公司这么一个层次。

　　国有资产经营公司的主要职能是受国有资产统一管理机构的授权经营国有资产，实现国有资产的保值和增值。它的定位应该是纯粹的投资控股公司、投资银行，它主要从事资本经营，而不宜进行产业经营和具体的生产经营、劳务服务。我省现在试行中的国有资产经营公司，一般存在着职能与定位不清的问题。一是与政府的职能边界不清。由于企业改制（特别是投资主体多元化）进展缓慢，在它们被授权经营的范围内还存在着大量国有独资企业或控股企业，在这些企业内又基本上都是“国家职工”，这使它们不得不替政府代行一部分社会管理职能，充当着“二政府”的角色；二是与下属国有企业的分工不明。由于国有资产经营公司授权经营的主要是企业产权，没有多少货币资本，它们往往陷入到产业经营甚至是生产经营中，直接干预基层国有企业的经营管理。三是运作行为不规范。国有资产经营公司本身就是行政意志的产物，运作方式也常常采取行政管理的老路，而不是按照市场竞争的需要和规则进行企业重组和公司化运作。

    构建国有资产的营运层，必须理顺国有资产经营公司和国有企业的关系。

　　首先，国有资产经营公司要加快国有企业投资主体多元化的步伐，除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制。创造条件将国有资产经营公司与国有企业之间过去那种上下级行政性关系转变为平等的经济关系。将双方的关系定位为出资人代表与企业法人的关系，国有资产经营公司按照《公司法》行使出资人的三大权（选择管理者、参与重大事项决定和收益分配权），在这里只能是凭“资本说话”，不应干预国有企业的具体经营管理工作。

　　其次，国有资产经营公司应根据自身经营定位的需要，结合公司实际情况，大力推进产权主体多元化的改革，逐步摆脱对持股企业的社会管理，在条件具备的时候退出产业经营，使资源集中于资本经营和股权经营，全面进入资产经营，确立其作为纯粹的投资控股公司和投资银行的市场角色。

　　构建国有资产的营运层，必须深化国有企业改革。目前，江浙一带国有企业改制面已达90％以上，而我省省属国有企业、广州、深圳等地市属国有企业的改制还有大量的工作要做，这不能不引起我们的高度重视。广东在全国开创了开放、搞活、发展的先河，但愿不要做国有企业改革的尾巴。要以推进产权制度改革作为解决国有企业问题的根本出路和突破口，在国家不需占领的领域，让劳动者成为经营主体、财产主体和利益主体，实行职工持股与经营者持大股相结合。通过改制，建立起真正意义上的法人治理结构。实行管理创新和技术创新，使企业走上新生之路。

　　三、国有资产监督机构的设置与监督机制

　　历史的经验告诉我们，缺乏监督的权力往往是腐败之源。统一的国有资产管理机构建立之后，解决了多头领导、管理分散的问题，强化了从国有资产统一管理机构，到国有资产经营公司和国有企业的内部管理和监督，为实现权、责、利的结合创造了前提条件，但要注意防止国有资产管理机构产生新的“越位”、“错位”和“缺位”。我们不能完全依赖于新的国有资产管理机构自行解决激励与约束问题，必须把内部监督和外部监督结合起来。而且，真正有效的约束是来自外部的约束。不能等到新的国有资产管理机构建立之后，甚至出现了问题之后再来研究监督与约束的问题，必须在设置国有资产管理体制的基本构架时，就站在初始委托人的立场构建国有资产的监督机制，以实现对国有资产管理的有效监督。

　我们认为有必要通过一定的法律程序和手段，由各级人大对国有资产管理机构的授权经营程序，产权交易，资产评估、管理等，实施可靠的外部监督，以保证国有资产管理工作高效、公正和廉洁。国有资产统一管理机构必须定期向人大汇报工作，自觉接受其检查和监督。国有资产管理机构领导班子成员的任免也必须征询国有资产监督机构的意见。

　　构建国有资产监督机制，除了设置有效的监督机制之外，重要的是要加强对国有资产管理、运营和监督的立法。对国有资产的管理、运营、监督都必须严格执行国家统一的法律法规。管人、管事、管资本不能有主观随意性，也不能想管什么就管什么，想怎样管就怎样管。而是要依照法律规定的范围和程序来行使权利，进行管理。应该根据国有资产管理新体制的要求，在条件具备的情况下酝酿出台国有资产法等相关的法律法规，使国有资产管理新体制的运行有法可依。

    构建国有资产监督机制，还必须兼顾激励与约束两个方面。要赋予国有资产管理机构及其责任人应该享有而又能够胜任的权利，构建国有资产监督机制，还必须兼顾激励与约束两个方面。要赋予国有资产管理机构及其责任人应该享有而又能够胜任的权利，明确其应该承担而又能够承担得起的责任。将国有资产管理机构及其责任人的收入与国有资产盈亏水平挂起钩来，依靠完善的机制提高国有资产管理的社会效益和经济效益。